21世紀以來，世界科技發(fā)展呈現(xiàn)新的態(tài)勢，技術融合催生了一些新的學科和融合技術領域，隨著各領域科學技術的迅速發(fā)展和交叉融合，新興產業(yè)在世界范圍內逐漸涌現(xiàn)并快速發(fā)展起來。科技創(chuàng)新為產業(yè)升級換代、新興產業(yè)發(fā)展提供了強大的動力，新興產業(yè)的快速發(fā)展和繁榮正成為全球經濟的新引擎。發(fā)達國家憑借深厚的歷史積累，引領新興產業(yè)發(fā)展前沿;因此，研究世界主要發(fā)達國家在促進新興產業(yè)發(fā)展方面做出的重要舉措對中國制定相應政策具有重要的借鑒意義。

　　發(fā)達國家大力推進向低碳經濟轉型的戰(zhàn)略行動，從產業(yè)政策、能源政策、技術政策、貿易政策等方面做出一系列重大調整。技術創(chuàng)新、綠色低碳、國際化發(fā)展、集群發(fā)展以及由此帶來的商業(yè)模式創(chuàng)新成為國外新興產業(yè)發(fā)展的重要特征。本文從分析發(fā)達國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及相應促進政策出發(fā)，對世界主要發(fā)達國家如歐盟、美國等出臺的戰(zhàn)略部署進行典型案例分析，并對發(fā)達國家采用的不同政策措施進行梳理和比較分析，以此得出對中國戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的幾點啟示。

　　一、發(fā)達國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)促進政策概述

　　美、歐、英、日、韓等發(fā)達國家和地區(qū)根據自身產業(yè)和科技的比較優(yōu)勢，紛紛制定了新興產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，并出臺了相應的促進政策，把爭奪科技制高點作為國家戰(zhàn)略重點，大力發(fā)展新興產業(yè)。

　　美國的戰(zhàn)略性新興產業(yè)是以復興制造業(yè)為核心的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略。奧巴馬政府將政策重點放在新能源和新一代信息技術產業(yè)上，同時也十分強調先進制造、生物與醫(yī)藥、新一代信息與網絡技術、電動汽車技術、納米技術等技術的開發(fā)和產業(yè)發(fā)展。

　　歐盟將低碳產業(yè)列為新興產業(yè)重點，重在將“綠色技術”、信息技術,尤其是物聯(lián)網技術、生物技術和其他高技術提高至全球領先水平，大力發(fā)展“綠色經濟”。歐盟發(fā)展的低碳技術包括典型低碳能源技術、碳捕捉運輸封存技術、智能電網、新能源汽車、儲能技術、生物燃料與建筑節(jié)能技術等。

　　英國重視低碳經濟，還通過建立增材制造研究中心等政策措施，發(fā)展高附加值制造、信息、生物、海洋等新興產業(yè)。日本重點發(fā)展新能源、節(jié)能環(huán)保、信息技術、新型汽車、海洋技術等領域。韓國將低碳與綠色發(fā)展作為重要主題，重點培育可再生能源、信息、納米技術等產業(yè)。

　　二、發(fā)達國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)促進政策的戰(zhàn)略部署

　　世界各國都認識到了新興產業(yè)引領技術未來和增強國家競爭力的重要意義，因此各國紛紛出臺國家戰(zhàn)略，超前部署發(fā)展重點。迄今為止，二十多個發(fā)達國家和新興國家已制定了新興產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，啟動了100余項專門計劃。本章以美國2011年和2015年發(fā)布的《國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》以及歐盟2013年發(fā)布的《“地平線”2020計劃》為例，重點分析這兩個經濟體的戰(zhàn)略部署。

　　(一)美國《國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》

　　為走出經濟衰退，推動可持續(xù)增長和高質量就業(yè)，2011年2月美國國家經濟委員會、總統(tǒng)經濟顧問委員會、科技政策辦公室發(fā)布了《美國的創(chuàng)新戰(zhàn)略：確保美國的經濟增長和繁榮》[以下簡稱“《國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2011)”]。2015年10月底，白宮再次發(fā)布《美國創(chuàng)新新戰(zhàn)略》[以下稱“《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2015)”]，該版創(chuàng)新戰(zhàn)略是奧巴馬任內第三次發(fā)布關于支持創(chuàng)新的國家級戰(zhàn)略性文件，顯示出美國政府對創(chuàng)新前所未有的高度關注。

　　《國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2011)是美國政府需要承擔的任務規(guī)劃，是奧巴馬政府和美國各界對重振美國競爭力，特別是政府如何支持創(chuàng)新活動、激發(fā)創(chuàng)新活力的最新思考和舉措。美國創(chuàng)新戰(zhàn)略的核心理念是構筑“創(chuàng)新金字塔”。

　　《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2015)共有六個部分，包括三大創(chuàng)新要素和三大戰(zhàn)略舉措。三大創(chuàng)新要素指的是投資創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境基礎要素、推動私營部門創(chuàng)新、打造創(chuàng)新型國家，三大戰(zhàn)略舉措指的是創(chuàng)造高質量就業(yè)崗位和持續(xù)經濟增長、推動國家優(yōu)先領域突破、建設創(chuàng)新型政府。奧巴馬政府希望通過三大戰(zhàn)略來進一步激活三大創(chuàng)新要素，以此創(chuàng)造一個良好的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2015)主要發(fā)展9大戰(zhàn)略領域，分別為先進制造、精密醫(yī)療、大腦計劃、先進汽車、智慧城市、清潔能源和節(jié)能技術、教育技術、太空探索以及計算機新領域。此外，美國政府還將繼續(xù)投資有利于未來戰(zhàn)略計劃的通用技術，這些通用技術將會持續(xù)地影響人類經濟社會發(fā)展，如納米技術、機器人技術和自動化系統(tǒng)，先進材料、生物學和工程學等。

　　相較于2011年，2015版美國創(chuàng)新戰(zhàn)略在以下幾個方面增強了支持力度。首先，在政府定位上，美國在《國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2015)中將其在創(chuàng)新中的作用提到了前所未有的高度，并進一步聚焦如何建設服務型政府。其次，《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2015)強調了營造創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境的重要性。相對于2009年和2011年的美國創(chuàng)新戰(zhàn)略，2015年的美國創(chuàng)新戰(zhàn)略內容更加豐富具體，著重強調并增加了更多針對美國創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的支持政策，這些政策對所有美國民眾都會帶來切身的利益。第三，在R&D投資上，2011年的國家創(chuàng)新戰(zhàn)略中，政府強調了R&D的重要性，并提供了相應的政府支持，但另一方面，基于R&D本身公共物品的屬性，必須保證R&D總投資量要達到當前的2—4倍，才能引導正面的社會R&D投資。因此，《國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2015)在對R&D的政府基金以及對基礎研究的支持力度要比以前大得多。

　　奧巴馬兩屆任期內，連續(xù)三次發(fā)布國家創(chuàng)新戰(zhàn)略報告，這在美國歷史上尚屬首次，顯示出本屆美國政府對創(chuàng)新戰(zhàn)略的重視達到了前所未有的高度。正如《國家創(chuàng)新戰(zhàn)略》(2015)開篇提到的那樣，“今天全力發(fā)展創(chuàng)新的國家明天將擁有全球經濟，這是美國不能放棄的優(yōu)勢”。

　　(二)歐盟《“地平線”2020計劃》

　　歐盟的研發(fā)框架計劃從FP1(1984—1987年)發(fā)展到FP7(2007—2013年)，其整體規(guī)劃、策略措施、監(jiān)控手段、支持領域、資助力度、人才培養(yǎng)等各個方面都在運作中不斷調整、完善和加強。通過系列研發(fā)框架計劃的實施，促進了歐盟科研、工業(yè)、商業(yè)、社會等各方面的發(fā)展。在FP7執(zhí)行期間，為恢復歐盟成員國的經濟活力，歐盟委員會制定了“歐洲2020戰(zhàn)略”，作為落實該旗艦計劃的創(chuàng)新政策工具，“地平線2020”于2014年正式啟動實施。

　　“地平線2020”是歐盟實施創(chuàng)新政策的資金工具;計劃周期7年(2014—2020年)，預算總額約為770.28億歐元。 “地平線2020”要求歐盟所有的研發(fā)與創(chuàng)新計劃聚焦于三個共同的戰(zhàn)略優(yōu)先領域，其中每個優(yōu)先領域都分別部署多項行動計劃，另外單列了4項不便分類的資助計劃。

　　“地平線2020”被歐洲領導人和歐洲議會視為推動經濟增長和創(chuàng)造就業(yè)機會的手段，是歐盟對未來的投資。其目標是確保歐洲產生世界頂級的科學，消除科學創(chuàng)新的障礙，在創(chuàng)新技術轉化為生產力的過程中，融合公眾平臺和私營企業(yè)協(xié)同工作。“地平線2020”的提出標志著歐盟在研究創(chuàng)新計劃上進入了新紀元。

　　三、國外戰(zhàn)略性新興產業(yè)政策比較分析

　　由于國家發(fā)展階段、政策體系等差異，各國在促進產業(yè)創(chuàng)新、培育和發(fā)展新興產業(yè)的政策體系等方面存在顯著不同，然而在解決新興產業(yè)發(fā)展的共性問題上已經形成了一定的共性認識。發(fā)達國家主要從財政、金融、共性技術平臺、法律法規(guī)以及人才政策等方面來為產業(yè)創(chuàng)新主體提供支持和營造良好環(huán)境，其中財政政策包括政府采購、政府稅收以及政府補貼政策等。本章主要從能為新興產業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新主體提供支持和營造良好環(huán)境的政策體系、中小企業(yè)發(fā)展政策、金融支持模式等方面來比較主要發(fā)達國家之間培育和發(fā)展新興產業(yè)的政策異同。

　　(一)政策體系

　　歐美產業(yè)政策體系圍繞市場展開，實施產業(yè)技術政策時，政府與企業(yè)分工明確。政府的主要任務是營造良好的市場環(huán)境，并在基礎研究、競爭前應用技術研究、共性技術開發(fā)等方面發(fā)揮作用，在特定時期支持一些戰(zhàn)略性領域的重大技術突破。此外，歐美等發(fā)達國家重視需求導向的產業(yè)政策，政府在市場需求側的政策引導力度較大，致力于形成供給側與需求側協(xié)同作用的政策體系。

　　美國對新興產業(yè)的發(fā)展投入很大，但并不是單純進行資金注入，而是借助了稅收補貼等手段，利用其經濟杠桿效應帶動社會資本向這些新興產業(yè)投入。美國尤其注重對市場需求的引導，綜合運用價格杠桿、稅收優(yōu)惠、費用減免、標準體系建設、完善基礎設施等手段，開拓市場空間。同時通過政府采購、消費者使用新技術的減稅或退稅等政策工具來激勵創(chuàng)新。

　　(二)中小企業(yè)發(fā)展對策

　　美國和日本在促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展方面已經擁有了較為完善的法律法規(guī)，建立了較為完善的信用擔保體系和全國統(tǒng)一的中小企業(yè)管理機構，并形成了兩種不同類型的中小企業(yè)發(fā)展對策。

　　(三)金融支持模式

　　目前主要發(fā)達國家對新興產業(yè)部門的金融支持模式大致可以劃分為兩種，分別為市場主導型與銀行主導型。在產業(yè)創(chuàng)新與新興產業(yè)發(fā)展中，以美國、英國等為代表的第一梯隊“領先型”國家，屬于市場主導型，重點表現(xiàn)為以資本市場為基礎，金融資本的定價和配置是由市場決定的。美英形成市場主導型的金融支持模式，主要基于其健全的市場機制和完善的配套法規(guī)，運行效率相對較高，雖然銀行與企業(yè)破產的比率相對較高，但有利于把損失限制在最低程度，將風險逐步分散于市場，整體來看有利于維護金融穩(wěn)定。

　　日本、德國等國家的金融支持模式多為銀行主導型，其中以日本最為典型。在銀行主導型的金融支持模式下，產業(yè)發(fā)展高度依賴銀行金融機構的貸款，銀行與產業(yè)間具有很強的相互依存性。銀行主導型模式使承擔戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展載體的企業(yè)更加注重自身的長遠發(fā)展，這對于形成資本和技術密集型的大型企業(yè)和企業(yè)集團非常有利;然而從金融穩(wěn)定角度看，銀行主導型模式存在極大隱患，由于銀行與關系企業(yè)之間相互持股，企業(yè)和銀行的財務狀況難以有效披露，財務風險難以有效控制，容易引發(fā)金融危機。

　　(四)啟示

　　通過國外戰(zhàn)略性新興產業(yè)戰(zhàn)略部署及具體支持政策之間的比較分析，可以得到如下幾點啟示。

　　首先，逐步完善戰(zhàn)略性新興產業(yè)的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。戰(zhàn)略性新興產業(yè)培育與發(fā)展政策的制定應立足于全產業(yè)鏈建設，需考慮相關配套產業(yè)、新興產業(yè)與傳統(tǒng)產業(yè)融合、新興產業(yè)之間的技術交叉及產業(yè)融合。有效聚焦戰(zhàn)略性新興產業(yè)的基礎研發(fā)，共性平臺技術構建，建立產學研用合作機制與技術轉移機制，并探索設立產業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟。打造開放式創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，促進科技、金融和產業(yè)的深度融合，推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施。

　　第二，構建利于戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的體制機制。為戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境，保持對重點發(fā)展領域中關鍵技術知識產權的高度關注，并創(chuàng)建有利于創(chuàng)新的知識產權保護體系。

　　第三，有效把握技術、市場和產業(yè)的發(fā)展規(guī)律。建立戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的評價體系與方法，并運用科學方法預測戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展趨勢，充分發(fā)揮各領域專家與智庫的作用，聯(lián)合產業(yè)部門、高等院校和研究機構，科學選擇戰(zhàn)略性新興產業(yè)的關鍵技術，合理判斷戰(zhàn)略性新興產業(yè)前沿技術的發(fā)展趨勢。

　　第四，建立完善的財稅金融及人才支持體系。加大財政政策扶持力度，如政府采購政策，財政補貼及稅收減免等政策，尤其注重需求側的政策支持;創(chuàng)新中央財政資金使用方式，加快多層次資本市場體系建設，建立多層次擔保體系，推進戰(zhàn)新金融服務模式創(chuàng)新。

　　中國工程科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院

　　薛瀾 周源